为所有人制定的法律，如何辜负了最需要它们的人

1935 年国会通过《社会保障法》时，它承诺为美国工人提供一张安全网，却也悄然把黑人就业最大的两个类别排除在外：家政工人和农业劳工。

这不是疏忽，而是对南方议员的一次政治让步，他们担心联邦保护会扰乱吉姆·克劳经济的种族秩序。

九十年后，政策所承诺的与它实际兑现的之间的差距，跨越种族、性别和阶层的界线，仍然是美国治理中最持久的特征之一。越来越多的研究认为，这并非体制的缺陷。在许多情况下，它就是体制本身。

政治学家 Jamila Michener 和公共政策学者 Margaret Brower 在 Daedalus 上于 2020 年提出，政策从来不是中立的。它运作于现有的结构性种族主义、阶层歧视和性别不平等框架之内，这些框架决定了谁受益、谁被抛下。

其代价体现在黑人与白人美国人之间的预期寿命差距上。体现在女性与男性退休时的财富鸿沟上。也体现在那些被划红线、被重新分区、几代人来被系统性地剥夺公共投资、至今仍在等待的社区里。

为排斥而设计

《社会保障法》的例子说明了研究者所说的“政策设计排斥”这一模式：这类项目往往从一开始就是为让某些群体受益而写的，同时在形式上或事实上把另一些群体排除在外。其影响不断累积。20 世纪 30 年代被排除在社会保险之外的家庭，无法积累本可让其子女站稳脚跟的财富。这种遗产既是经济上的，也同样是政治上的。

Michener 和 Brower 表明，排斥一旦被写入基础性法律，往往会自我延续。设计时没有考虑到某些社区的项目，即便在技术上的资格条件放开之后，也仍然难以贴合这些社区的需求。官僚要求、文件负担和申请的复杂性等次级过滤器，往往会加剧排斥。它们以机械般的一致性把最贫困、政治关系最薄弱的申请者筛除在外。

钱究竟流向哪里

联邦投资的流向并不均衡，而历史上被拒绝给予资源的社区，往往最没有条件去争取新的资源。

发表在主要社会科学期刊上的关于联邦地方性支出的研究，包括 Cornell 社会学家 Laura Tach 发表在 RSF: Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences 上的成果，发现了一个一贯的模式。明确旨在提振困难社区的项目，往往集中在住房市场已更强、非营利基础设施更健全的街区。最需要这些投资的社区，恰恰最没有条件去吸收它。出于好意的项目，拉大了它们本想缩小的差距。

同样的模式在宽带部署、学校经费公式和灾后重建中反复出现。FEMA 的飓风后援助项目一再向低收入有色人种社区发放更少的资金，而且更慢：卡特里娜飓风之后、玛丽亚飓风之后、哈维飓风之后都是如此。

谁有发言权

Martin Gilens 花了多年时间在 Affluence and Influence（2012）中记录这个答案，Larry Bartels 在 Unequal Democracy（2016）中也是如此。美国的政策结果与高收入选民的偏好相一致的程度，远高于与低收入选民的偏好。这一模式跨越党派界线，即使低收入群体占选民多数时也依然存在。

出席公共意见听证会需要灵活的时间安排。游说需要金钱。持续参与立法程序需要时间，而这是时薪工人、单亲家长和打两份工的人很少拥有的。知道是市议会的哪个小组委员会掌管一项分区决定，是一种公民资本。它与收入和教育高度相关。

女性，尤其是有色人种女性，面临双重困境。她们在各级立法机构中的代表性不足，在大多数家庭中仍是主要照料者，在投下第一票之前，她们持续参与政治的能力就已受到限制。

一项对澳大利亚维多利亚州生殖健康政策的交叉性分析（Haintz 等，Social Inclusion，2023）在一个具体的辖区内把这一模式说得很明白。规范女性生殖决定的法律，经常是在没有受影响最大的女性有意义的参与下写成的，尤其是低收入女性、有色人种女性和残障女性。这些政策反映的是它们被写下时在场者的优先事项。这是一种模式，不是偶然。

健康的代价

美国黑人女性死于分娩的比率是白人女性的三到四倍。这种差距在各收入和教育水平上都存在。美洲原住民的糖尿病、肝病和自杀率远高于一般人群。这些并非随机的结果。它们可以追溯到具体的选择：对 Indian Health Service 设施的长期资金不足，把污染性产业设在最没有政治权力抵抗的社区，以及旨在把没有保险的人挡在门外的保险制度。

世界卫生组织关于健康的结构性决定因素的框架对此直言不讳：政治和经济制度是健康差异的根源，而不是其反映。劳动力市场、住房制度和教育结构制造了不平等。生理上的后果随政策而来。

Leonard Egede 博士及其同事在 2023 年于 Journal of General Internal Medicine 上撰文指出，解决健康差异需要正视嵌入美国各项制度的结构性种族主义，而不仅仅是向服务不足的社区投入更多临床资源。他们认为，应对措施必须与问题的实际规模相称。

更好的问题

研究政策公平的学者正在反对“弱势人群”这一说法。这个词暗示脆弱，仿佛某些群体天生易受伤害，而不是被制度设计主动伤害。越来越多的健康公平研究，包括 Hassan、Chisty 和 Bui 在其 2023 年关于结构性和社会决定因素的章节中的贡献，推动人们提出一个更尖锐的问题：不是哪些社区是弱势的，而是具体的政策如何使它们变得脆弱。

这一区别很重要。修复一个坏掉的项目，与承认一个项目就是被设计来产生它所产生的结果，是两件不同的事。

研究表明，经得起检验的改革，是与社区一起建立的，而不是为社区而建立的。参与式治理，即把受影响的社区视为决策者而不是焦点小组的那种治理，比自上而下的设计产生更公平的结果。这方面的证据在不同辖区、政策类型和收入水平上都是一致的。

难处在哪里？参与式治理更慢，在政治上也更难。

它要求有权力的人分享权力。香港的财政官员和美国国会的委员会运作方式不同，但背后的逻辑是一样的：制定规则的人很少面对这些规则的后果。

被分享的权力，很少是被给予的权力。它是被夺取的。

• 作者是总部位于香港的风险与咨询企业 Icarus Asia 的研究与分析主管。

来源

• What's Policy Got to Do with It? Race, Gender & Economic Inequality in the United States · Daedalus（Michener & Brower，2020年）

• Affluence and Influence: Economic Inequality and Political Power in America · Princeton University Press（Gilens，2012年）

• Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age · Princeton University Press（Bartels，2016年）

• Federal Place-Based Policy and the Geography of Inequality · RSF: Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences（Tach 等，2022年）

• Inclusive Policy? An Intersectional Analysis of Policy Influencing Women's Reproductive Decision-Making · Social Inclusion（Haintz 等，2023年）· 范围：澳大利亚维多利亚州

• Structural and Social Determinants of Health · Leading an Academic Medical Practice，Springer（Hassan、Chisty & Bui，2023年）

• Addressing Structural Inequalities, Structural Racism, and Social Determinants of Health · Journal of General Internal Medicine（Egede、Walker & Williams，2023年）

• Social Determinants of Health · 世界卫生组织

• Maternal Mortality Data & Statistics · 美国疾病控制与预防中心

• Japan's immigration crackdown threatens the curry shops it helped create · The New York Times

• Japan's beloved Indian restaurants are under threat · The Economist

• In search of clarity on Hong Kong's future · The Interpreter, Lowy Institute（Jieh-Yung Lo，2019年11月）

• How 'one country, two systems' is benefiting Hong Kong horse racing, of all things · South China Morning Post（David Dodwell）